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22 de Setembro de 2017

Utilização do protesto das CDA's como forma de opção

Diogo de Oliveira Perissoli, Advogado
há 2 anos

Para que se entenda a utilização do protesto para a cobrança de tributos, necessário se faz ter conhecimento da recente perquirição realizada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, com a denominação “Custo e tempo do processo de execução fiscal promovido pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PFGN)” (Disponível aqui) onde se chegou a conclusão de que as possibilidades de recuperação, de forma absoluta, dos créditos cobrados utilizando-se da execução fiscal, fica em torno de 25,8%, com um tempo aproximado de tramitação de 10 anos.

Infere-se, diante disso, que o executivo fiscal configura-se em um tipo de processo com alto custo, tanto de tempo como material, tendo uma eficácia diminuta.

Impõe-se desta forma a busca de novos meios para o recebimento dos créditos tributários, notando-se o protesto da certidão de divida ativa como um deles.

No presente caso, não há que se falar em excesso no procedimento utilizado pela municipalidade, tendo em vista que é facultado a Fazenda Pública, a possibilidade de protestar as CDA’s.

À vista de tais regramentos, vêm entendendo, de majoritariamente, esta Corte de Justiça:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO. PEDIDO LIMINAR. AÇÃO DE CONHECIMENTO. SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DE PROTESTO DE CDA. AUSÊNCIA DE VEROSSIMILHANÇA DAS ALEGAÇÕES. POSSIBILIDADE DE PROTESTO DE CDA. RECURSO IMPROVIDO. 1. A jurisprudência do STJ, passou a admitir a possibilidade do protesto da CDA, restando consolidado o entendimento segundo o qual, "o protesto, instituto bifronte que representa, de um lado, instrumento para constituir o devedor em mora e provar a inadimplência, e, de outro, modalidade alternativa para cobrança de dívida, foi ampliado, desvinculando-se dos títulos estritamente cambiariformes para abranger todos e quaisquer"títulos ou documentos de dívida". Dessa forma, dada" a natureza bifronte do protesto, não é dado ao Poder Judiciário substituir-se à Administração para eleger, sob o enfoque da necessidade (utilidade ou conveniência), as políticas públicas para recuperação, no âmbito extrajudicial, da dívida ativa da Fazenda Pública ".(in Todavia, Segunda Turma, REsp 1.126.515/PR, Rel. Ministro Herman Benjamin, DJe 16/12/2013). 2. Precedente Turmário, 2.1 “(...) Não há verossimilhança, apta a amparar a suspensão do protesto em antecipação da tutela jurisdicional, se o ato se baseia em lei (art. da Lei 9.492/97, com as alterações promovidas pela Lei 12.767/2012) e em jurisprudência do STJ, que alterou o seu posicionamento a partir de uma interpretação mais ampla sobre os efeitos do protesto.” (20140020163806MSG, Relator: J. J. Costa Carvalho, Conselho Especial, DJE: 04/09/2014. Pág.: 55). 3. Assim, como o autor deixou de comprovar a existência de vícios, incorreções ou ilegalidades, apresentando eventual cópia dos PTA’s, o Impõe-se o improvimento deste recurso de agravo de instrumento. 4. Recurso improvido. (TJ-DF - AGI: 20150020015076, Relator: JOÃO EGMONT, Data de Julgamento: 29/04/2015, 2ª Turma Cível, Data de Publicação: Publicado no DJE: 06/05/2015. Pág.: 230)”

“MANDADO DE SEGURANÇA. PROTESTO DE CDA. Possibilidade de protesto, nos termos do parágrafo único do art. da Lei nº 9.492/97. Precedentes do E. STJ. Denegação da segurança. Sentença mantida. RECURSO DESPROVIDO.

(TJ-SP - APL: 10157823520148260068 SP 1015782-35.2014.8.26.0068, Relator: Isabel Cogan, Data de Julgamento: 28/05/2015, 12ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 28/05/2015)”

"AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXISTÊNCIA DE DÉBITO C/C INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. IPTU. INADIMPLÊNCIA. INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA. PROTESTO DE CDA POR INDICAÇÃO, VIA BOLETO BANCÁRIO. POSSIBILIDADE (EXEGESE DO PROVIMENTO N. 67/99 DA CGJ/SC). DANO MORAL NÃO CONFIGURADO. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO E REMESSA PROVIDOS."(AC n. 2008.062921-3, de Joinville, Rel. Des. Cesar Abreu, j. Em 25/02/2009).

"APELAÇÃO CÍVEL. REPARAÇÃO POR DANOS MORAIS CUMULADA COM PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA. INSCRIÇÃO NO SERASA. DÍVIDAS DE IPTU. CERTIDÕES DE DÍVIDA ATIVA. PROTESTO POR BOLETOS BANCÁRIOS. POSSIBILIDADE. EXEGESE DO PROVIMENTO DA CORREGEDORIA GERAL DE JUSTIÇA N. 67/99. INDENIZAÇÃO INDEVIDA. RECURSO PROVIDO."(AC n. 2009.018568-0, de Joinville, Rel. Des. Substituto Ricardo Roesler, j. Em 15/07/2009).

E deste Órgão Fracionário:

"APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO ANULATÓRIA DE PROTESTO [...] PROTESTO DE CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA - POSSIBILIDADE - INTELIGÊNCIA DO PROVIMENTO N. 67/99 DA CORREGEDORIA-GERAL DE JUSTIÇA - DÍVIDA EXISTENTE - AUSÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO DA INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA - IRRELEVÂNCIA - IMPOSTO DE CONHECIMENTO DO CONTRIBUINTE E DE RENOVAÇÃO ANUAL - CIÊNCIA PRESUMIDA DA COBRANÇA - DANO MORAL NÃO CARACTERIZADO - SENTENÇA REFORMADA - RECURSO PROVIDO.

"A teor do Provimento n. 67/99 da Corregedoria-Geral de Justiça é perfeitamente admissível o protesto por falta de pagamento de certidão de dívida ativa, que atenda aos requisitos exigidos pelos arts. 202, do CTN, e 2º, § 5º, da Lei n. 6.830/80. (AC n. 2008.052572-6, de Joinville Rel. Des. Pedro Manoel Abreu, j. Em 8/9/2009).

"CIVIL E ADMINISTRATIVO – DÉBITO DE IPTU – INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA – PROTESTO POR INDICAÇÃO – BOLETO BANCÁRIO – ADMISSIBILIDADE.

"Por força do comando permissivo constante no art. da Lei n. 9.492/97 e no Provimento n. 67/99 da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado de Santa Catarina, não há irregularidade no apontamento a protesto de Certidão de Dívida Ativa indicada por meio de boleto bancário."(AC n. 2008.053731-2, de Joinville, Rel. Des. Luiz Cézar Medeiros, j. 11/02/09).

"TRIBUTÁRIO. IPTU INSCRITO EM DÍVIDA ATIVA. PROTESTO POR INDICAÇÃO. BOLETO BANCÁRIO.

" É admissível o protesto por falta de pagamento da dívida tributária mediante boleto bancário por indicação, desde que contenha referência à origem do débito, consoante norma de regência. "(AC n. 2008.028922-2, de Joinville, Rela. Desa. Subst. Sônia Maria Schmitz, j. Em 08/10/2008)

Cabe salientar ainda, tendo a opção de proceder ao protesto das Certidões de Dívida Ativa, alguns fiscos, agem dentro do seu exercício regular de direito, sendo que o ressarcimento ou indenização por dano moral se torne impossível.

O protesto se verifica como sendo um ato formal, que pode ser praticado tão somente por um tabelião de protesto de títulos, que deverá observar rigorosamente um procedimento regulado em lei específica.

A Lei 9.492/97 regula o protesto extrajudicial, dispondo no seu art. :

Protesto é ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigações originadas em títulos e outros documentos de dívida.

As possibilidades de protesto de um título de crédito ou outro documento de divida podem ser feitas por falta de pagamento, falta de aceite ou devolução e para fins falimentares.

Nota-se a partir da leitura do art. 1º supramencionado, que o protesto possui, primariamente, a função de provar a inadimplência e o descumprimento da obrigação por parte do devedor.

Relacionam-se ainda duas outras funções do protesto, onde se tem a preservação do direito de regresso contra eventuais coobrigados pelo débito, bem como viabilizar o pedido de falência do devedor.

Ainda, o Código Civil de 2002, concede o poder de interromper a prescrição e constituição em mora do devedor, segundo o que constam nos arts. 202, inciso III e 397, parágrafo único.

O título, ao ser encaminhado para protesto, terá o seu apontamento, quando lançado no protocolo com a consequente intimação do devedor, bem como a lavratura do protesto, propriamente dito, no termino do prazo para o pagamento, sem que a obrigação seja cumprida.

O ato de lavratura do protesto tem a significação de registro e livro próprio de que o título protestado não foi adimplido pelo devedor, ou de que tal procedimento se deu para fins falimentares. Verifica-se a principal função do ato do protesto, a prova da inadimplência do devedor.

Desta forma, é facilmente percebido o principal objetivo do protestante, constituindo-se no recebimento do crédito. Busca-se o tabelionato de protestos, com a finalidade de se evitar a execução, por ser mais lenta e onerosa.

Aqui se defende a legalidade e legitimidade do protesto extrajudicial da CDA, que, com a vigência da Lei n. 9.492/97, inexiste qualquer empecilho a tal procedimento. Além do protesto de títulos de crédito, autorizou-se legalmente o protesto extrajudicial da CDA.

De outro lado, seria razoável o protesto extrajudicial, haja vista que a técnica se ajusta em uma forma mais ágil e menos onerosa de cobrança da dívida ativa da Fazenda Pública, atendendo-se ainda aos princípios da efetividade e do menor sacrifício do executado.

Cabe salientar ainda o disposto no artigo 620 do Código de Processo Civil, o qual dita que, havendo vários meios para o credor promover a execução, o juiz mandará que se faça pelo modo menos gravoso, para o devedor.

Ademais, com o protesto extrajudicial, tem-se uma forma de contribuição para a redução dos volumes de execuções fiscais ajuizadas, favorecendo o Poder Judiciário.

Importante ainda apontar a posição do ilustríssimo Sergio Luiz José Bueno, que defende a possibilidade do protesto da certidão da dívida ativa:

" Deve ser ressaltada a possibilidade do protesto da certidão da dívida ativa, como título executivo que é (art. 585, inciso VII, do Código de Processo Civil). Há decisões em sentido contrário, mas seguem na direção oposta aos ventos de modernização e agilidade, pois o interesse público haveria de reclamar o recebimento rápido de créditos tributários, o que não implica restrição ao direito de defesa, seja na esfera administrativa, seja na seara judicial. Sustenta-se que, por ser desnecessário, o protesto materializa constrangimento. Ora, o protesto hoje, é sabido e reiteramos, não é apenas forma de comprovar o descumprimento da obrigação, é meio eficaz de recuperação de crédito."JOSÉ BUENO, Sérgio Luiz. O protesto de Títulos e Outros Documentos de Dívida. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Editor, 2011, p. 235.

Da mesma forma, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), recentemente se manifestou favorável à prática.

Cabe apontar a decisão tomada na 103ª sessão ordinária, de abril de 2010, quando se reconheceu a legalidade do protesto extrajudicial da CDA (ATP nº 00007390-36.2009.2.00.00000), sugerindo aos tribunais de Justiça a regulamentação do protesto extrajudicial da Certidão de Dívida Ativa por parte das Fazendas Públicas.(“Verificado o quorum regimental, o Conselheiro Ministro Gilson Dipp, na Presidência, declarou aberta a Sessão e passou à aprovação da Ata da Sessão anterior, que foi aprovada com solicitação da Conselheira Morgana Richa de alteração da certidão de julgamento do Ato nº 0007390-36.2009.2.00.0000 para que conste o seguinte resultado:

"Em prosseguimento ao julgamento, após o voto vista do Conselheiro Paulo Tamburini, o Conselho, por maioria, reconheceu a legalidade do protesto extrajudicial da certidão de dívida ativa tal como apresentado no voto da Relatora, sem a edição do ato normativo correspondente. Vencidos os Conselheiros Milton Nobre, Nelson Tomaz Braga, José Adonis, Jefferson Kravchychyn, Jorge Hélio e Marcelo Neves. Presidiu o julgamento o Ministro Gilmar Mendes. Plenário, 6 de abril de 2010."Texto extraído do site do CNJ -> - < acesso em: 23/10/2012>)

Para o CNJ, necessário se faz a busca de novas opções de cobrança do crédito público, preferindo-se as que viabilizem a redução das demandas judiciais.

Corroborando com o entendimento defendido pelo CNJ, diversos estados brasileiros já editaram normas tratando do protesto de CDA’s, exemplifica-se com as Leis Estaduais n. 11.331/02 de São Paulo; Lei n. 5.351/08, do Rio de Janeiro e da Lei n. 19.971/11, de Minas Gerais.

Cabe transpor o trecho da exposição de motivos da Lei Estadual n. 19.971/2011, de Minas Gerais, ficando claras as razões da edição de tais leis pelos Estados:

É assustador saber que, para resgatar débitos de valor inferior a R$15.000,00, o Estado despende quase três vezes mais do que resgataria. Para piorar o quadro, o resgate conseguido, face às dificuldades de um processo judicial, é apenas de cerca de 5% (cinco por cento). Assim, o Estado, efetivamente, gasta mais de R$800.000.000,00 (oitocentos milhões de reais) para resgatar apenas aproximadamente R$15.000.000,00 (quinze milhões de reais).

Passou-se a adotar em alguns municípios, a orientação de que para o ajuizamento de uma execução fiscal, seja respeitado o valor da causa de pelo menos R$500,00, tendo em vista que um valor mais baixo que isso, seria demasiado oneroso para os contribuintes inadimplentes.

E ainda, necessário se faz o apontamento sobre a criação de formas alternativas de cobrança desses créditos, podendo se falar em inclusão do nome do devedor em qualquer cadastro informativo, público ou privado, de proteção ao crédito e o protesto extrajudicial da certidão de dívida ativa.

Esses instrumentos alternativos, econômicos e eficientes estão sendo largamente utilizados pela União e grande número dos Estados da federação, a exemplo do Rio de Janeiro, São Paulo, Rio Grande do Sul, Rio Grande do Norte e Bahia.

De nada adiantaria tecer comentários sobre a utilização do protesto extrajudicial de dívida ativa, sem demonstrar a eficácia de tal procedimento através de números. Exemplifica-se através do caso do INMETRO, que de 1% por cento de arrecadação, passou a resgatar 42% de sua dívida ativa, enquanto o caso do Rio de Janeiro, de 1% passou a resgatar 5%.

Cabe salientar a existência de um projeto a fim de que seja demonstrada a eficácia do protesto, realizada no ano de 2010.

A arrecadação de valores da dívida ativa devidos por pessoas físicas e jurídicas saltou de R$ 13,5, em 2012, para R$ 22,16 bilhões até novembro de 2013. Os dados das quantias recebidas pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional fazem parte do Panorama AGU 2013. O levantamento aponta que mais de R$ 51,42 bilhões foram economizados com a atuação dos procuradores da fazenda em processos de defesa do crédito fiscal da União.

Esses valores são resultados da atuação dos procuradores da fazenda em diversos projetos implementados ao longo de 2013. Dentre as iniciativas, está a cobrança de créditos de até R$ 20 mil por meio do protesto extrajudicial. O projeto piloto foi colocado em prática, no primeiro trimestre do ano, em São Paulo, Rio de Janeiro, Espírito Santo e Minas Gerais. Devido ao sucesso do programa, a PGFN resolveu ampliar o sistema aos cartórios de todo país.

[...]

Segundo a PGFN, cerca de 30% dos créditos protestados são quitados em até três dias após a notificação. A estimativa da União é de que exista cerca de um milhão de inscrições com valores menores que o teto estabelecido pelo Ministro da Fazenda para a cobrança judicial. Até dezembro de 2013, foram protestados 45.610 certidões de dívida ativa e recuperados R$ 35,6 milhões às contas da União.”

Sucintamente, pode-se falar que o protesto extrajudicial beneficia o Estado, ao colocar à sua disposição uma forma diferente da execução fiscal, para a recuperação dos créditos ainda pendentes de pagamento, proporcionando uma gestão fiscal mais eficiente (art. 11 da Lei Complementar Federal n. 105/2001); no âmbito do devedor, haverá uma menor onerosidade.

A título de conhecimento, registra-se ainda que alguns órgãos responsáveis pela recuperação dos créditos públicos editaram normas internas, a fim de regulamentar o assunto. A Procuradoria da Fazenda Nacional e a Advocacia Geral da União são dois exemplos, com as portarias PGNF n. 321/2006 e a Portaria Interministerial MF/AGU 574-A.

Assim, tem-se no protesto um caminho a ser seguido, de forma a desafogar o Poder Judiciário, ajudar na economia dos fiscos na cobrança e promover maior eficácia no recebimento dos créditos.

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